当贝拉克·奥巴马2008年当选美国总统时，在撒哈拉沙漠以南的非洲和那些与该地区有紧密联系的美国小团体中，人们都对他抱以厚望。当时的看法认为，他作为一位肯尼亚籍父亲的儿子，大约不仅会比他的多位白宫前任更了解这片大陆，还会将非洲事务视作战略优先事项，并引导更多资源投向那里。那时，预言奥巴马或将开启美国与非洲关系改善的新时代，看起来并非不切实际。尽管乔治·W.布什（下称小布什——编注）已大幅增加对非洲的援助，但由于其采取单边主义外交政策，那里的反美情绪早已在他任期内滋长起来。

       这样的乐观情绪总是用错了地方。考虑到阿富汗和伊拉克战争的经费开支以及大萧条，过去六年并不利于实施雄心勃勃的新外交政策动议，特别是在当今世界被视为美国间接利益所在的地区。另外，因奥巴马及其顾问只是将执行非洲政策视为一种义务，奥巴马的个人履历事实上不大可能而非更有可能令他专注于非洲。除了2009年夏季在加纳有短暂停留，奥巴马并未对这一地区有过正式访问，直到2013年夏季，那次访问是在他获得连任之后；即使是那样，他也绕过了肯尼亚，反而直接造访它的邻国坦桑尼亚。

       假如以“不造成伤害”的医疗训谕为参照，可以将奥巴马在非洲的政策记录描述为一项成功。奥巴马行政分支没有任何举措有如里根执政时代的诸多行动那般步入歧途；一些游击武装反抗苏联支持的政权，里根行政分支为这些游击武装提供资助，由此助长了安哥拉、埃塞俄比亚和莫桑比克的内战。奥巴马也没有重演克林顿行政分支1994年在卢旺达的那种失败，当时华盛顿对渐次呈现在世人面前的种族屠杀视若无睹。但假如以更具雄心的标准来评判，奥巴马的非洲政策就颇有些令人失望。

       一如既往

       不过，那几乎不会令奥巴马独一无二。无可否认，小布什的非洲政策收获高分评价，但赞扬几乎全部集中在他的如下决定上：将提供给非洲的对外援助增加600%并设立新的援助机构以支出大量金钱。新的援助机构包括总统救助艾滋病应急计划(PEPFAR)以及千年挑战账户集团（MCC）。相形之下，奥巴马已将对PEPFAR以及MCC的资助削减了数亿美元，这无疑是为应对经济衰退造成的预算压力。除开对外援助，奥巴马和小布什两个行政分支的非洲政策记录相似到令人沮丧的地步，因为两者都面临相同的长期束缚，这样的束缚长久以来限制了美国在该地区发挥作用。

       最严重的束缚在于，无数值得追求的改善非洲的目标与美国在那里的有限利益之间存在不对称。尽管世界唯一的超级大国可以在该地区大有作为，可它缺乏大有作为的动力。由于预算必定受到限制，美国政府关注的是渐进改善，而较少关注雄心勃勃的长期目标。它倾向于通过盟友和地方代理人来完成任务，而不是自己进行干预；1993年在索马里发生的“黑鹰坠落”事件揭示了直接干预的危险，之后，这一由来已久的偏好得到强化。并且，在所有行政分支中，总统与他的高级顾问实在是不情愿专注于非洲议题，其他地方发生的更紧迫危机令这些议题上不了议事日程。

       另一项对非洲政策的长期限制是美国政府在非洲大地的脆弱存在。联邦预算中用于非军事国际支出的份额已经缩水，从1960年的5%到今天的1%，随之而来是国务院可以动用的外交资源衰减，这一点在非洲已可特别严重地感受到。即便美国军方已在那里拓展其行动空间，华盛顿的外交和情报存在依旧极其薄弱，在这片土地上缺乏足够多的眼线。美国驻一个非洲小国大使馆的典型状况是，人员配备不足；更严重的是，在任何给定时间，驻非洲的美国大使馆有超过四分之一的职位无人填补，或者大致由那些通常被认为资历太浅的人员填补，而在更高风险的岗位，甚至有更多职位保持这种情形。主要是出于安全方面的原因，美国在尼日利亚北半部缺乏外交人员，而该地区拥有超过7000万人。自2012年起，美国驻中非共和国大使馆因该国陷入混乱而关闭。2013年和2014年的大部分时间里，美国没有向尼日尔派驻大使。

       在最优情形下，要制定一个一以贯之的非洲政策大约也是困难重重的。撒哈拉沙漠以南的非洲拥有49个国家和大约十亿人口，单一的政策框架无法容纳这里太复杂的经济和政治多样性。至少，跨越三个区别明显的次级区域，从空间上划分美国的非洲政策是有所助益的，这三个次级区域是：萨赫勒地区、大湖地区和该大陆的其他地区。在每个地区，非常不同的组织架构塑造着美国外交政策的制定。

       保卫萨赫勒地区

       萨赫勒地区是从塞内加尔延伸到到非洲之角的一大片狭长土地，构成了撒哈拉沙漠的南缘，这里有非洲最不稳定的政权、最贫穷的经济体、最大范围处在无政府状态的空白区域，并且聚集了非洲最多的穆斯林。自9·11事件以来，这里还是美国在非洲安全政策的重点关注所在。2007年，美国军方设立了非洲司令部。奥巴马当政时期，在萨赫勒地区，美国政策的军事化加快推行：为在阿拉伯半岛和索马里展开行动，五角大楼扩建了吉布提和埃塞俄比亚的无人机基地；2013年，为在马里和尼日利亚展开行动，又在尼日尔建设了新的基地。奥巴马行政分支主要将这一地带视作安全威胁的源头；推动经济增长、自由市场和民主治理已是事后的考量。

       很难说这一政策取得了圆满成功。奥巴马是第四位试图着手应对1980年代后期索马里中央政府垮台后果的美国总统，也是第四位几乎一无所获的美国总统。奥巴马上任时，伊斯兰军事组织“青年党”几乎控制了整个索马里南部。美军无人机攻击令该组织折损大批核心领导人，之后其实力已削弱许多。然而，远未清楚的是：这些打击是否已削弱了索马里的激进伊斯兰信徒；他们是否已在推进这样一个艰巨的政治目标，即说服那些愈发暴戾的地方部落分享他们的权力。

       奥巴马行政分支已拓展了与萨赫勒地区多国政府的军事合作，同时将派驻该地区的海运陆战队士兵保持在最低数字。但华盛顿的合作伙伴所表现出的无能令人丧气。随着“博科圣地”组织在尼日利亚北部攫取了一处立足点，美国增加了它有限的军事援助并与尼日利亚政府进行了更多合作。但因对尼日利亚军方内部的腐败和侵犯人权问题顾虑重重，美国方面有所保留。2014年4月，奇博克镇的276名女生遭到绑架，奥巴马方面随后派出一个跨部门特遣小组，试图帮助尼日利亚政府找到那些学生。华盛顿提供了无人机和卫星影像搜集到的情报，但美国官员抱怨说，尼日利亚未能依情报指示采取行动。2014年12月，随着尼日利亚取消美军训练尼日利亚部队的最后阶段任务，两国间的紧张关系达到顶点。

       在马里有类似情形，美国持续十年的援助并未阻止该国军方一些高级官员帮助跨境走私网络，这些网络供养着各色圣战分子和犯罪团伙。也未能阻止马里军队2012年迅速溃败，当时，柏柏尔人民兵和伊斯兰马格里布基地组织（AQIM）接管了马里北半部。第二年，在一场军事政变中，阿马杜·杜尔的民选政府被推翻，这场政变的领导者是一名在美国受过军事训练的军官。

       因在萨赫勒地区派驻的外交官员、间谍以及地面部队数量极少，美国长期以来被迫与地方伙伴合作完成任务。问题在于，除了尼日利亚，找不到当然的候选国家胜任这一角色，而近年来，尼日利亚至多算是个麻烦多多的伙伴。在马里，最终不得不召唤乍得部队进入。据说，这些久经考验的士兵经历了沙漠中的作战，自身表现得相当出色。他们与法国部队合作，成功恢复了政府对马里北部地区的控制。但作为一个不稳定的军事独裁国家，乍得看来不可能成为美国的固定合作伙伴。

       就这一点而言，美国应该欢迎法国军事力量在为期十年的逐步撤回之后重新出现在萨赫勒地区。在马里，法国在击溃伊斯兰马格里布基地组织方面发挥了关键作用；在中非共和国，法国帮助那里恢复了某种脆弱的秩序。在这两个地方，法国对美国来讲都是有所助益的伙伴国家，因其拥有在该地区展开军事行动的丰富经验，并在该地区拥有更重大的利益。奥巴马行政分支已改善了与法国在萨赫勒地区进行的合作，这是明智的做法。

       另一方面，美国以其2011年对利比亚的干预，延缓了在萨赫勒地区实现安全。美国领导的军事行动成功推翻了利比亚独裁者穆阿迈尔·卡扎菲，但官员们从未就应对卡扎菲42年灾难性统治的后遗症明确表达过清晰的战略。在利比亚，卡扎菲个人的独裁不仅令所有政治机构形同虚设，他的很多鲁莽军事冒险还一直造成周边地区的不稳定。然而，利比亚在后卡扎菲时代堕入军阀割据当中，于未来数年的地区安全来讲完全可以说是相当糟糕的事。来自利比亚的武器和士兵四处扩散，是造成马里局势不稳定的关键因素，并且，在可预见的未来，利比亚自身将充当激进伊斯兰信徒的另一处新的避风港。

       奥巴马行政分支在利比亚的表现确实情有可原。一旦利比亚军方分裂，内战爆发，已在阿富汗和伊拉克不堪重负的美国并没有什么好的选择，并且美国对多边主义的强调是值得称许的。然而，后卡扎菲时代利比亚的混乱原本可以预言到（事实上是被预言到的，尽管主要是那些政治边缘人士预言的）。关于2012年美国驻班加西领事馆遭到袭击一事，那些充满党派偏见的蠢话掩盖了真正的丑闻：美国和非洲可能将在未来很长一段时间为一次构思拙劣的干预付出代价。